مبدأ الفصل بين السلطات في النظام الدستوري الجزائري
بقلم: الأستاذ الدكتور عمار عباس
باحث في القانون الدستوري والنظم السياسية المقارنة
كلية الحقوق والعلوم السياسية
جامعة مصطفى اسطمبولي، معسكر
abammar2006@yahoo.fr
ملاحظة: كتب هذا المقال قبل التعديلات الدستورية لسنة 2016 والتي تم النص بمقتضاها صرحة على تبني المؤسس الدستوري الجزائري على مبدأ الفصل بين السلطات، وذلك في موضعين، أولا في الديباجة والتي جاء فيها"يكفل الدستور الفصل بين السلطات واستقلال العدالة والحماية القانونية، ورقابة عمل
السلطات العمومية في مجتمع تسوده الشرعية" ، وثانيا في المادة 14 التي نصت صراحة على أنه"تقوم الدولة على مبادىء التنظيم الديمقراطي و الفصل بين السلطات والعدالة الاجتماعية".
................................
لم يظهر مبدأ الفصل بين السلطات بوضوح في النظام السياسي الجزائري إلا من خلال دستوري 1989 و 1996، حيث أن فكرة الفصل بين السلطات لم تجد مكانة لها في الفترات السابقة لهذين الدستورين، وذلك بالنظر إلى طبيعة النظام السياسي القائم آنذاك على الإيديولوجية الاشتراكية والأحادية الحزبية.
1.في دستوري 1989 و 1996
خصص دستورا الجزائر لسنتي 1989 و 1996 واللذان وضعا في سياق جديد وظروف مغايرة لتلك التي صيغت فيها النصوص الدستورية السابقة[1]، مكانة هامة لمبدأ الفصل بين السلطات، وذلك بمحاولة إقامة نوع من التوازن في ما بينها، على عكس ما كان سائدا قبل ذلك، أين كانت الصلاحيات التي تتمتع بها السلطة التنفيذية ممثلة في رئيس الجمهورية، من غير الممكن أن تفضي إلى تحقيق توازن بين السلطات خاصة السلطتين التنفيذية والتشريعية
على الرغم من عدم وجود أي أساس تاريخي لمبدأ الفصل بين السلطات في النظام الدستوري الجزائري، إلا أن دستوري 1989 و 1996 قد حرصا على تبني هذا المبدأ وإن لم ينصا عليه صراحة[2].
نقول هذا دون أن نغفل ما تضمنته ديباجة دستور 1989 التي احتوت بعض العبارات التي قد تفيد في الكشف عن نية المؤسس الدستوري في تبني مبدأ الفصل بين السلطات، فقد جاء فيها على الخصوص بأن الدستور"يضفي الشرعية على ممارسة السلطات، ويكفل الحماية القانونية ورقابة عمل السلطات العمومية في مجتمع تسوده الشرعية"[3]، وهي نفس العبارة التي تضمنتها ديباجة دستور 1996[4].
كما أحدث الدستوران ثورة في مجال تنظيم السلطة، ويظهر ذلك من خلال عنونتهما للباب الثاني منهما بتنظيم السلطات وخصصا لكل سلطة فصلا كاملا"وفي كل فصل من نفس الباب يتناول مختلف أجهزة الدولة بصيغة السلطة[5].
وقد أشير صراحة للفصل بين السلطات واستقلاليتها في مواضع أخرى سواء في الدستورين أو في بعض النصوص ذات الطبيعة الدستورية، كالنص مثلا على استقلالية السلطة القضائية[6]، أو ما تضمنته لائحة المجلس الشعبي الوطني المتضمنة نظامه الداخلي لسنة 1989، والتي جاء فيها على الخصوص بأن المجلس الشعبي الوطني قد أقر لائحته"اعتبارا لمبدأ الفصل بين السلطات الذي يكرسه الدستور، والاختصاص المخول للمجلس الشعبي الوطني في إعداد نظامه الداخلي و المصادقة عليه..."[7].
كما أكد المجلس الدستوري على مبدأ الفصل بين السلطات في بعض القرارات والآراء التي أصدرها، حيث جاء في إحداها على أنه"نظرا لكون محرر الدستور أقام مبدأ الفصل بين السلطات
باعتباره عنصرا أساسيا في تنظيم السلطات العمومية، ونظرا لكون مثل هذا الاختيار يترتب عليه أن كل سلطة لها صلاحية تنظيم عملها الداخلي وضبطه، كما أن هذا المبدأ يتجسد بدقة أكثر فيما يتعلق بالمجلس الشعبي الوطني ضمن أحكام الفقرة الثانية من المادة 109 من الدستور"[8].
وبمناسبة رقابته لقانون النائب، ألح المجلس الدستوري على ضرورة تمسك المشرع بهذا المبدأ عندما لاحظ بأن هذا القانون أسند للنائب مهام تتجاوز إطار صلاحياته الدستورية[9].
لقد حاول دستورا 1989 و 1996 من خلال تبنيهما لمبدأ الفصل بين السلطات، إيجاد التوازن الغائب فيما بينها؛ كما أنه بتضمينه لمبدأ الفصل بين السلطات في الدستور، حاول المؤسس الدستوري أن يبين ولو رمزيا إرادة السلطات الجزائرية في ترقية حقوق المواطنين والقضاء على بيروقراطية الدولة، التي كانت مجسدة في الحزب الواحد وتقوية أجهزة الدولة في مواجهته.
كما يهدف تبني مبدأ الفصل بين السلطات من جهة أخرى إلى تحديد عمل كل سلطة"والحد من القابضين عليها، وضمانات ذلك بموجب تبني سمو الدستور والرقابة على دستورية القوانين"[10]؛ وذلك قصـد السهر على احترام الدستور ومن خلاله عمل السلطات، ولهـذا الغرض تم إنشاء مجلس دستوري يفصل في دستورية القوانين والتنظيمات ومدى مطابقة القوانين العضوية والمعاهدات والأنظمة الـداخلية لغرفتي البرلمان للدستور[11].
2.مظاهر مبدأ الفصل بين السلطات في دستوري 1989 و 1996
بتبنيهما لمبدأ الفصل بين السلطات، يكون دستورا 1989 و 1996 قد قاما بتبني أحد القواعد الدستورية الأساسية للديمقراطية الكلاسيكية، والتي تتمثل مهمتها في الحد من السلطة، فإلى أي مدى ذهبا في الأخذ بهذا المبدأ ؟ وبمعنى آخر إذا كان هناك من يرى بأن توزيع وتوازن السلطات يظهر على ثلاث مـستويات، على مستوى الوظائف والأجهزة وعلى مستوى الـعلاقة في ما بينها، فهل أخذ دستورا الجزائر بمبدأ الفصل على هذه المستويات الثلاث؟.
أ.الفصل العضوي
إذا كان الشائع في النظام البرلماني الذي يأخذ بالفصل المرن بين السلطات القائم على أساس التعاون والتأثير المتبادل، أن يكون لكل عضو منتخب في البرلمان واختير كوزير الحق في الجمع بين وظيفتي تولي شؤون الوزارة والعضوية في البرلمان، فإن دستور 1996 قد نص صراحة على مبدأ عدم الجمع بين المهام النيابية والمهام أو الوظائف الأخرى المادة 105، ولئن بقيت حالات التنافي مع المهمة البرلمانية غير محددة بدقة، إلا أن القانون العضوي الصادر سنة 2012 والمتعلق بحالات التنافي مع العهدة البرلمانية[12]، وضح هذا الغموض،رغم بعض حالات التنافي كانت محددة مثلا من خلال المادة 119 من الأمر المتضمن القانون العضوي المتعلق بنظام الانتخابات التي كانت تنص على استخلاف النائب المنتخب لدى المجلس الدستوري أو المعين في وظيفة حكومية، ويظهر هنا التأثر الواضح بالدستور الفرنسي لسنة 1958[13].
ويجدر التذكير إلى أن القانون المتضمن القانون الأساسي للنائب لسنة 1989 كان يؤكد على فقدان النائب الذي يعين عضوا في الحكومة تلقائيا انتمائه إلى المجلس الشعبي الوطني[14]، في حين كان نفس القانون لسنة1979، ينص صراحة على أنه"لا يجوز الجمع بين العضوية في الحكومة والعضوية في المجلس الشعبي الوطني، وتسقط عضوية النائب في المجلس الشعبي الوطني تلقائيا بعد ثمانية أيام من تعيينه في الحكومة"[15]؛ ومن ثم يكون الفصل العضوي عبارة عن طلاق مادي بين الهيئتين التنفيذية والتشريعية[16]، فأعضاء السلطة التنفيذية لا يمكنهم الانتماء إلى البرلمان، والنواب لا يحق لهم تقلد مناصب وزارية.
ب.الفصل الوظيفي
يتجلى الفصل الوظيفي بين السلطات في دستوري 1989 و 1996 في تأكيدهما على اختصاص كل سلطة بوظيفتها بكل سيادة واستقلالية، فقد أكد الدستوران على أن السلطة القضائية مستقلة، بل أن دستور 1996 أكد صراحة على أن هذه الاستقلالية تمارس في إطار القانون[17]، كما أكدا على أن القاضي لا يخضع إلا للقانون وهو محمي من كل أشكال الضغوط والتدخلات والمناورات التي قد يكون من شأنها الإضرار بأداء مهمته أو المساس بنزاهة حكمه[18].
كما أكد الدستوران على سيادة كل سلطة في ممارسة اختصاصاتها المحددة دستوريا[19]، ومن ثم فقد أوكل للسلطة التشريعية ممارسة الوظيفة التشريعية بكل سيادة، حيث أن البرلمان له السيادة في إعداد القانون والتصويت عليه؛ كما يمارس وظيفته الرقابية على عمل الحكومة طبقا للقواعد والإجراءات المحددة في الدستور.
نقول هذا على الرغم من التراجع الذي عرفه دستور 1996 في هذا المجال، عندما أعاد لرئيس الجمهورية سلطة التشريع، من خلال التشريع بواسطة الأوامر[20]، وهي الصلاحية التي نزعها منه دستور1989؛ وفي مقابل ذلك خول الدستوران للسلطة التنفيذية صلاحيات هامة لممارسة الوظيفة التنفيذية دون تدخل من السلطة التشريعية إلا في حدود ما نصت عليه النصوص الدستورية.
إن مظاهر الفصل العضوي والوظيفي التي ذكرناها سابقا لا تعني انعدام مجالات للتعاون بين السلطتين التنفيذية والتشريعية، بل أن هناك مجالات واسعة سواء للتعاون بين السلطتين أو حتى للتأثير فيما بينها[21]. وأوضح بيان على ذلك هو مساهمة السلطة التنفيذية في التشريع سواء من خلال التشريع عن طريق الأوامر المخول لرئيس الجمهورية، أو من خلال المبادرة بمشاريع القوانين التي يختص بها رئيس الحكومة، وفي مقابل ذلك يختص المجلس الشعبي الوطني بالموافقة على برنامج الحكومة قبل الشروع في تنفيذه،كما يختص البرلمان بمناقشة قانون المالية والمصادقة عليه.
كما تمتلك السلطتين وسائل دستورية للتأثير على بعضهما البعض من خلال إقرار قاعدة توازن الرعب، حيث يمكن لرئيس الجمهورية حل المجلس الشعبي الوطني في مقابل المسئولية السياسية للحكومة أمامه سواء عن طريق سحب الثقة، أو من خلال التصويت على ملتمس رقابة ينصب على مسئولية الحكومة.
ويظهر التعاون أكثر بين السلطتين التشريعية والتنفيذية من خلال الوزارة المكلفة بالعلاقات مع البرلمان، ولعل الهدف من إنشاءها هو"التنسيق بين وظيفتين يؤديهما النظام السياسي وليس بين سلطتين مستقلتين في حاجة إلى إيجاد علاقة بينهما، ومن ثم فإن الهدف الأول لمثل هذه الوزارة ليس أن تكون بديلا لأي من الوظيفتين إنما عاملا مساعدا ليس فقط لانسجام العلاقة بينهما إنما لتطوير وترقية الأداء الوظيفي للنظام السياسي ككل"[22].
وعلى الرغم من كل ما سبق فإن الواقع العملي يبين لنا التقارب الكبير الحاصل بين السلطتين التنفيذية والتشريعية، خاصة عندما نرى بأن الحكومة في معظم الأحيان تكون نابعة من الأغلبية المشكلة للمجلس الشعبي الوطني، وفي حالة عدم إمكانية تحقق ذلك فتكون حكومة مشكلة من تحالف عدة أحزاب، ومن ثم تكون الحكومة هي حلقة الربط بين السلطتين.
[1] - يرى السيد محمد بخشي بأن النقاشات الدولية المتعلقة بحقوق الإنسان والتي بدأت في السبعينات والتي بلغت ذروته في سنة 1993، بمناسبة ندوة فيينا لسنة 1993والتي ربطت بين مبادئ حقوق الإنسان ودولة القانون والديمقراطية، وقد كان مبدأ دولة القانون في اتجاهه إلى العالمية عندما وجدت الجزائر نفسها في مواجهة ضرورة إصلاح نظامها الدستوري.
[2] -هناك من ينفي وجود فصل بين السلطات في دستور 1996، وفي هذا الإطار يقول النائب عبد السلام علي راشدي"لايعطي دستور 1996- الذي رفضه حزب جبهة القوى الاشتراكية- البرلمان صلاحيات حقيقية كما هو موجود في أي نظام ديمقراطي بل يكرس هيمنة السلطة التنفيذية"، الجريدة الرسمية لمداولات المجلس الشعبي الوطني، رقم 107 المؤرخة في 12-12- 1998، ص 12.
[3]- إن تبني دستور 1989 لمبدأ الفصل بين السلطات وتجسيده له، يفضي بالضرورة إلى سمو القانون والدستور، ويختص المجلس الدستوري بالسهر على ذلك.
[4]- أنظر الفقرة العاشرة من دستور 1996، الصادر بمقتضى المرسوم الرئاسي رقم 96-438 المؤرخ في 07-12-1996، المتعلق بإصدار نص تعديل الدستور المصادق عليه في استفتاء 28-12-1996، الجريدة الرسمية للجمهورية الجزائرية، رقم 76 المؤرخة في 08-12-1996، ص 6.
- وقد أكد الوزير المكلف بالعلاقات مع البرلمان عند مناقشة القانون العضوي المحدد للعلاقة بين غرفتي البرلمان والحكومة على مكانة مبدأ الفصل بين السلطات في النظام السياسي الجزائري بقوله"...استكملت بلادنا بناء صرحها المؤسساتي وأرست أسس الديمقراطية التعددية مع الحرص على إعطاء مبدأ الفصل بين السلطات محتوى ملموسا من خلال تحديد القواعد التي تضبط العلاقات بينهما والحفاظ على التوازن بين الصلاحيات المسندة إلى كل واحدة منها ضمانا للتنسيق والانسجام" – الجريدة الرسمية لمداولات المجلس الشعبي الوطني، رقم 107 المؤرخة في 12-12- 1998، ص 3.
[5] - محمد إبراهيمي، حق الحل في دستور 1989، الجزء الثاني، المجلة الجزائرية للعلوم القانونية والاقتصادية والسياسية، رقم 4، 1993، ص 642.
[7] -أنظر لائحة المجلس الشعبي الوطني المؤرخة في 29-10-1989، المتضمنة النظام الداخلي للمجلس الشعبي الوطني، الجريدة الرسمية للجمهورية الجزائرية، رقم 52 المؤرخة في 11-12-1989، ص 1406.
[8] - أنظر رأي المجلس الدستوري رقم 1 المؤرخ في 28 أوت 1989 حول القانون المتضمن النظام الداخلي للمجلس الشعبي الوطني المؤرخ في 22 جويلية 1989.
[9]- طه طيار، المجلس الدستوري الجزائري، تقديم وحوصلة لتجربة قصيرة، إدارة، عدد 2، 1996، ص 42-43.
-أنظر في هذا الصدد، قرار المجلس الدستوري رقم 2-المؤرخ في 30 أوت 1989، المتعلق بالقانون الأساسي للنائب، الجريدة الرسمية للجمهورية الجزائرية، رقم 37 المؤرخة في 30 أوت 1989، ص 1058.
- حول المجلس الدستوري، انظر، نوري مزرة جعفر، المجلس الدستوري الجزائري بين النظرية والتطبيق، المجلة الجزائرية للعلوم القانونية الاقتصادية والسياسية، رقم 4، 1990، ص 960-941، وطه طيار، المجلس الدستوري الجزائري، تقديم وحوصلة لتجربة قصيرة، إدارة، رقم 02، 1996 ص 41-44. محمد بجاوي، المجلس الدستوري، صلاحيات..إنجازات..وآفاق، مجلة الفكر البرلماني، رقم 05، 2004، ص 34-53، وعلي بوبترة، ضوابط الرقابة على دستورية القوانين في ظل ممارسات المجلس الدستوري الجزائري، مجلة الفكر البرلماني، رقم 4، 2004، ص 54-71، وبن عبد المالك بشير، مساهمة المجلس الدستوري في حماية مبدأ المساواة أمام القانون في الجزائر، إدارة، رقم 21، 2002، ص
[12] -أنظر القانون العضوي رقم 12-02 المؤرخ في 12 جانفي 2012، والمحدد لحالات التنافي مع العهدة البرلمانية.
[13] - اعتبر منع الجمع بين الوظيفتين الوزارية والنيابية من أهم التجديدات التي جاء بها الدستور الفرنسي لسنة 1958، خلافا للنظام البرلماني الذي يقوم على مبدأ التعاون بين السلطات ومن أهم مظاهر هذا التعاون هو إمكانية الجمع بين الوظيفتين، على خلاف النظام الرئاسي الذي لا وجود فيه لمبدأ ممارسة الوظيفتين في نفس الوقت.
.
[14] - المادة 4 من القانون رقم 89-14 المؤرخ في 8 أوت 1989 المتضمن القانون الأساسي للنائب، الجريدة الرسمية للجمهورية الجزائرية، رقم 33 المؤرخة في 09-08-1989، ص 872.
[15] - المادة 3 من القانون رقم 79-01 المؤرخ في 9 جانفي1979، المتضمن القانون الأساسي للنائب، الجريدة الرسمية للجمهورية الجزائرية، رقم 03 المؤرخة في 16-01-1979، ص 39.
[16] -كان الرئيس ديغول يرى بأنه خلال الجمهوريتين الثالثة والرابعة كان الوزراء يختارون دائما من بين البرلمانيين مع احتفاظهم بمقاعدهم في البرلمان، ولتأكدهم من ضمان الاحتفاظ بعهدتهم النيابية في حالة سقوط الحكومة، لم يكونوا يولوا عناية لهذه الأخيرة.
-
[19] - أكد الوزير المكلف بالعلاقات مع البرلمان على هذا بمناسبة مناقشة القانون العضوي المحدد للعلاقة بين غرفتي البرلمان والحكومة بقوله أن هذا القانون يهدف إلى"ضمان السير المنسجم بين الهيئتين التشريعية والتنفيذية المساهمتين في إعداد القوانين، وذلك في إطار احترام مبدأ الفصل بين السلطات المنصوص عليه في الدستور"، - الجريدة الرسمية لمداولات المجلس الشعبي الوطني، رقم 107 المؤرخة في 12 - 12- 1998، ص 3.
[20] المادة 124 من دستور 1996.
[21] - أكد الوزير المكلف بالعلاقات مع البرلمان على ضرورة التعاون بين السلطات خلال مناقشة النظام الداخلي للمجلس الشعبي الوطني بقوله"إن السلطتين التنفيذية والتشريعية مؤسسات للدولة الجزائرية، إحداهما تشرع والأخرى تنفذ ولا ضمان لنجح أية منهما في أداء واجبها بانفراد وبمعزل عن الجهة الثانية، قد يحدث خلاف في وجهات النظر، وهذا شيء جميل وطبيعي في التعددية، غير أن هذا الخلاف يستوجب توظيفه ليكون رحمة لمصلحة البلاد وليس نقمة عليها"، - الجريدة الرسمية لمداولات المجلس الشعبي الوطني، رقم 7 المؤرخة في 27- 10 – 1997، ص 52.
[22] - سليم قلالة، وقائع الندوة الوطنية حول العلاقة بين الحكومة و البرلمان، 24-25 أكتوبر 2000، نشر الوزارة المكلفة بالعلاقات مع البرلمان، ص 108.
لو سمحت اريد معلومات كثيرة حول السلطة التنفيذية الجزائرية وعلاقتها بالسلطات الاخرى
ردحذفشكرا بروفيسور على الملعومات
ردحذف