رفقة الأستاذ الفاضل مسعود شيهوب
المبـــــادرة بالقوانيــن بين الحكومـة والبرلمان
في المنظومــة القانونيــة الجزائريــة
بقلم الأستــــاذ الدكتــور مسعود شيهــوب
جامعة الأمير عبد القادر – قسنطينـة
مقدمــــة
الفرع الأول: مجال القانون أو سلطة التشريع المقررة للبرلمان وعلاقتها بالسلطة التنظيمية المقررة
للسلطة التنفيذية.
1 ـ من الناحية النظرية
2 ـ من الناحية العملية
أ غموض الحدود بين النوعين
ب عدم وجود مجال ممنوع على المشرع
الفرع الثاني: إعداد القانون والتصويت عليه
1 المبادرة بالتشريع:
أ مبادرة الوزير الأول (مشاريع القوانين)
ب مبادرة النواب (اقتراح القوانين)
2 مناقشة القانون:
أ دراسة النص على مستوى اللجنة المختصة
ب اللجان الدائمة.
جـ التسجيل في جدول الأعمال.
د المناقشة العامة.
هـ المسائل العارضة.
الفقرة الأولى: عدم القبول.
الفقرة الثانية: التعديلات.
الفقرة الثالثة: اللجنة المتساوية الأعضاء وحالة الأخذ والرد بين الغرفتين.
خاتمـــة
مقدمة
إلى جانب الصلاحيات المختلفة (مراجعة الدستور، استشارة رئيس المجلس بخصوص تقرير الحالة الاستثنائية وإعلان الحرب، وكذلك الموافقة على تمديد حالة الطوارئ وحالة الحصار، وعلى اتفاقيات الهدنة ومعاهدات السلم)، فإن للبرلمان اختصاصان أساسيان هما :التصويت على القانون، والرقابة على الحكومة، ويهمنا في موضوع مداخلتنا هذه الاختصاص الأول المتعلق بالتشريع باعتباره اختصاص أصيل للبرلمان بوصفه ممثل السيادة الشعبية.
إن النظام الدستوري الجزائري أسوة ببعض الأنظمة المقارنة يجعل المبادرة بالقوانين ليست وقفا على المجلس التشريعي بل تشاركه فيه الحكومة، وتهمين في الواقع العملي مشاريع الحكومة على مبادرة النواب .
ويحتفظ المؤسس الدستوري للسلطة التنفيذية بمجال معين لا يشرع فيه البرلمان بل تشرع فيه السلطة التنفيذية بمراسيم تنظيمية، ومن هنا أخذت إشكالية تمييز الحدود بين مجال القانون ومجال التنظيم (المرسوم) أهمية كبيرة في النقاش القانوني.
الأسئلة التي تطرح نفسها هنا هي: كيف نسن قانونا معينا؟ في أي موضوع؟ وبمبادرة ممن؟ إن حجم القوانين المصادق عليها في الجزائر وفي الدول التي استلهمنا منها نظامنا الدستوري(1) يبين أن سلطة البرلمان في التشريع لم تعد غير محددة، بل أن هناك تخليا تدريجيا للبرلمان عن جزء من صلاحيات التشريع لفائدة السلطة التنفيذية التي تتقاسمه معه عن طريق اللوائح التنظيمية .
الفرع الأول: مجال القانون أو سلطة التشريع المقررة للبرلمان وعلاقتها بالسلطة التنظيمية المقررة للسلطة التنفيذية.
يتعلق الأمر هنا بمسألة معقدة في الواقع العملي، وحتى على المستوى النظري، ذلك أن الدستور يتبنى تعريفا ماديا للقانون، فمجال التشريع بقانون يتجلى من خلال القائمة المعددة في المادة (122) التي تنص على ما يلي:
«يشرع البرلمان في الميادين التي يخصصها له الدستور وكذلك في المجالات الآتية...»
وتعدد المادة ثلاثين موضوعا تشكل مجالات التشريع(2)(3).
1 من الناحية النظرية:
فإن الدستور يتضمن تقييدا مزدوجا لصلاحيات البرلمان في مجال التشريع
التحديد الأول عمودي: مجالات بين المنع والإباحة،بين ماهو متروك للسلطة التنظيمية وبين ماهو محتفظ به للبرلمان
والتحديد الثاني أفقي: يتضمن التمييز بصدد المجالات المحفوظة للبرلمان بين تلك التي يكتفي فيها بوضع القواعد العامة والمبادئ، وبين تلك التي ينزل فيها إلى التفاصيل والجزئيات.
أ بالنسبة للمجالات التي يكتفي فيها المشرع بالمبادئ الأساسية فإن القانون يبقى على مستوى العموميات، وهنا يصبح التعاون مع الحكومة ضروريا من أجل إصدار النصوص التطبيقية للقانون ووضعه حيز التنفيذ وبدون هذه الإجراءات الحكومية (المراسيم) لن يكون القانون قابلا للتطبيق.
إن المجالات التي تعنيها القوانين ذات الطابع العام هذه مهمة بكل تأكيد ولكن المصالح التي ينظمها هذا القانون هي التي تكون إما أقل حيوية أو أكثر تقنية أو أكثر تعقيدا ولذلك يكتفي القانون بالمبادئ العامة، تاركا التفاصيل للنصوص التنظيمية الصادرة عن الحكومة كما هو الحال في القوانين الإطار lois cadre وعلى كل حال فإن تصويت ممثلي الشعب على القانون هو ضمانة أساسية لحماية المواطنين على مستوى المبادئ، والحكومة هي التي تضع القانون موضع التنفيذ لاحقا، من طائفة هذه القوانين:
القواعد العامة المتعلقة بالدفاع الوطني واستعمال السلطات المدنية للقوات المسلحة.
القواعد العامة المتعلقة بالصحة.
القواعد العامة المتعلقة بالتعليم والبحث العلمي.
القواعد العامة المتعلقة بحماية الثروة الحيوانية.
القواعد العامة المتعلقة بوضعية الأجانب.
القواعد العامة المتعلقة بقانون الأحوال الشخصية وحق الأسرة.
ب وبالنسبة للمجالات التي يحدد فيها المشرع الأحكام والقواعد الجزئية، فإن المشرع فيها يتمتع بدور واسع، عندما يذهب بعيدا في تقنين التفاصيل في مواضيع ذات أهمية كبرى من أجل المزيد من الضمانات من هذه المواضيع نجد:
كل ما يتعلق بالضمانات الأساسية للموظفين والقانون الأساسي العام للوظيف العمومي.
شروط استقرار الأشخاص وحرياتهم وحقوقهم المدنية.
الضرائب وكل ما يتعلق بالجباية.
قواعد الملكية، وحماية النظام الاقتصادي، وإنشاء المؤسسات العمومية.
قانون العقوبات والإجراءات الجزائية (تحديد الجنح والجنايات والعقوبات المقررة لها).
القانون الأساسي للقضاء.
النظام الانتخابي.
وفي هذا النوع من القوانين لا يكون تدخل السلطة التنظيمية إلا في الجزئيات التي لم يتناولها القانون.
2 من الناحية العملية:
أ غموض الحدود بين النوعين من القانون.
لأن الحدود بين النوعين من القواعد غير واضحة المعالم فإنها في الواقع العملي قلما احترمت من طرف البرلمان والحكومة على السواء. وهذا التمييز الملاحظ على المستوى النظري إذن يبقى بدون فائدة طالما أن البرلمان في الواقع العملي لا يحترمه ذلك أن دور هذا الأخير هو تحديد الخطوط العريضة وليس له أن يدخل في التفاصيل، إن اختصاصه ليس مطلقا إذن فإذا كان تدخله في العملية لازما ابتداء فإن وضع القانون موضع التنفيذ يعود للسلطة التنفيذية وليس له.
إن مبدأ الفصل بين السلطات يتطلب ويفرض توزيع المهام على هذا النحو، فعلى البرلمان احترام هامش استقلالية السلطة التنفيذية ولذلك لا يمكنه أن يحدد كل القواعد و الإجراءات، فالاختصاص التنظيمي لا يمكن إغفاله وهدمه نهائيا، فالتفاصيل والتفسيرات والتوضيحات ضرورية وإنها من مهام الحكومة في ممارستها للسلطة التنظيمية.
وفــي المقــابل فـــإنه لا يجب أن تستغرق السلطة التنظيـــمية مجال القانون وتتوســع على حــسابه إذ ينبغي عــلى الحكومة أيضــا احترام سلطة التشريع المخولة للبرلمان، فالقانون ليس مجرد تصريح بالنية Déclaration d'intention يتعلق تجسيدها على السلطة التنفيذية، فلابد ألا يغرق القـــانون في عموميات مبـــالغ فيها وألا يكــون عاما بشكل كبير Trop Généralبل لابد أن يتضمن محتوى معقولا.
وغني عن البيان أن المجالات المحددة بالمادة 122 و123من الدستور، تبقى من الاختصاص الحصري للقانون ولا مجال لتدخل السلطة التنفيذية فيها إلا على سبيل التفويض(سلطة إصدار أوامر فيما بين دورتي البرلمان) أو عن طريق تنفيذ القانون.
إن اختصاص المشرع واختصاص السلطة التنفيذية متكاملان وليس متناقضان غير أنهما يوجدان على مستويين مختلفين أحدهما يخضع للآخر، فالسلطة التنظيمية تخضع للقانون، وإذا تجاوزت الحكومة مجالها التنظيمي فإن قراراتها تكون مشوبة بعدم الدستورية يختص المجلس الدستوري بالغائها(4).
ب عدم وجود مجال ممنوع على المشرع.
إن القراءة النظرية المجردة للمادة (122) من الدستور تفيد بأن سلطة التشريع المخولة للبرلمان تتحدد بالقائمة المحددة في هذه المادة والتي تشمل ثلاثين موضوعا وبعض الموضوعات الأخرى المشار إليها في قوانين عضوية بالمادة 123 من الدستور، وما يخرج عن هذه القائمة فهو من اختصاص السلطة التنفيذية.
إن اختصاص البرلمان هو اختصاص نوعي، إذن ينصب على نوع معين من المواضيع المحددة في الدستور دون غيرها، وهو اختصاص استثنائي، والسلطة التنفيذية هي التي يبقى مجالها مفتوحا وغير محدد إنه يشمل كل المجالات التي لم تنص عليها المادتان (122،123) من الدستور، لقد عبرت على ذلك صراحة المادة (125) من الدستور بقولها:" يمارس رئيس الجمهورية السلطة التنظيمية في المسائل غير المخصصة للقانون، يندرج تطبيق القوانين في المجال التنظيمي الذي يعود لرئيس الحكومة»(5).
* فمن جهة إن مجال التشريع معرف بشكل واسع في الدستور من خلال قائمة المواضيع الطويلة المنصوص عليها صراحة لمجال القانون، وأن اختصاص التنظيم هو المتبقي من هذه القائمة ويكاد لا يتجاوز مجال المراسيم في فرنسا مثلا 1% مما يجعلنا نتساءل عن حقيقة وجود اللائحة المستقلة المقصودة (بمصطلح السلطة التنظيمية).
* ومن جهة ثانية فإن تدخل المشرع في المجال التنظيمي المحفوظ للسلطة التنفيذية لا يشكل خرقا للدستور، إذ تعود للحكومة المبادرة بالدفاع عن اختصاصها في مجال السلطة التنظيمية ضد التعدي الذي قد يقــوم به البرلمان، إن انعــدام رد فعل من قبلها يعني قبولها تدخل البرلمان(7).
ويترتب على هذا التفسير أن مجال القانون ليس ضيقا خاصة في الحالة التي لا تعترض الحكومة على تدخل البرلمان في المجال التنظيمي، وبالتالي فليس هنا مجال ممنوع على المشرع، وليس هناك مجال محفوظ للسلطة التنظيمية، والقانون لا يعرف ماديا ولكنه يعرف عضويا وشكليا، فالقانون هو العمل المعد من قبل البرلمان، وعموما إن الرقابة على توزيع الاختصاص بين مجال التشريع ومجالاللائحة من اختصاص المجلس الدستوري ومجلس الدولة، الأول برقابته على مدى دستورية القانون واللائحة من زاوية الاختصاص والثاني برقابته مدى شرعية اللائحة (دائما من زاوية الاختصاص)
الفرع ثاني: إعداد القانون والتصويت عليه
يمكن أن يقع التمييز بين عدة أنواع من القوانين:
القوانين الدستورية
القوانين العضوية
القوانين الإستفتائية
قوانين المالية
ا لقوانين المتعلقة بالمصادقة على معاهدة دولية
وأخيرا القوانين العادية.
وبكل تأكيد فإننا نقصد هنا القوانين العادية أساسا، التي تظهر صلاحيات السلطة التنفيذية بقوة في إعدادها وفي نفس الوقت يتجلى تعاون حقيقي بين الحكومة والبرلمان. تتخذ الإجراءات التشريعية ثلاثة مراحل أساسية:
المبادرة بالقانون
مناقشة القانون
التصويت على القانون
1المبادرة بالتشريع
تعود المبادرة بالقوانين إلى ( الوزير الأول) وإلى النواب البرلمانيين.
أ)مبادرة الوزير الأول (مشاريع القوانين):
يقدم رئيس الحكومة مشروع القانون باسم الحكومة (8)، وهناك إجراء خاص يتعين استيفاؤه إذ يتعين أن يدرس مجلس الدولة كل مشاريع القوانين قبل عرضها على مجلس الوزراء ويكون رأيه استشاريا، وعموما لا يعلن للعموم، والمفروض أن تنصب دراسة مجلس الدولة على شرعية ونظامية أحكام المشروع محل الدراسة.
ويهتم مجلس الدولة على وجه الخصوص في دراسته بالتأكد من أن أحكام المشروع تندرج ضمن المجال المخصص للقانون، ويمكن أن يلفت نظر الحكومة إلى أن بعض أحكام القانون مثلا تندرج ضمن المجال التنظيمي، ويمكن أن تتوسع الدراسة أحيانا إلى الملاءمة. وليس هناك في الدستور ما يمنع مجلس الدولة من تجاوز الرأي التقني والدفاع عن انسجام النظام القانوني، مثلا وجوب تصور لحسن سير الإدارة أو لأخلاقيات الديمقراطية، ولكنه ليس من حقه الحكم على الأسباب السياسية الراهنة، أي هل أصابت الحكومة أو أخطأت في التشريع على هذا النحو؟
يخضع مشروع القانون لمداولة مجلس الوزراء بعد مناقشته في مجلس الحكومة في حالة وجود مثل هذه المؤسسة، وبعدها يودعه ( الوزير الأول) مكتب المجلس الشعبي الوطني(9).
ب مبادرة النواب (اقتراح القوانين):
يتمتع نواب المجلس الشعبي الوطني (10)(11)دون أعضاء مجلس الأمة بحق اقتراح القوانين ويجب أن يكون كل اقتراح قانون موقعا عليه من عشرين نائبا.
وفي الواقع العملي فإن المبادرة باقتراح القوانين من قبل البرلمانيين تلعب دورا ضعيفا في إنتاج القوانين (12)والسبب في ذلك يعود إلى أسباب تقنية تعيق النواب عن أداء هذا الدور بالقدر الكافي من جهة، ومن جهة أخرى يعود إلى الدور الأساسي الذي تلعبه عادة الحكومة في إعداد القوانين التي تندرج في إطار تجسيد برنامج تكون أغلبية المجلس التشريعي قد اندمجت فيه بمجرد مصادقتها على برنامج عمل الحكومة. أما الاقتراحات الواردة من المعارضة فلا تحظى بالموافقة عادة بحكم نظام الأغلبية، وعموما فـإن الجميع معارضة وأغلبية حاكمة تعلم أنه يمكنها أن تلعب دورا بديلا عن اقتراحات القوانين، عن طريق تقديم التعديلات على المشروع المقدم من الحكومة. وهكذا تطورت الممارسة الخاصة بالتعديلات على حساب اقتراحات القوانين على الرغم من أن هذا الإجراء الأخير يوفر السرعة المطلوبة أحيانا،فالمبادرة باقتراح القانون لا تتطلب مصادقة مجلس الوزراء ولا رأي مجلس الدولة كما هو الحال في مشاريع القوانين المقدمة من الحكومة، ولذلك كثيرا ما تلجأ الحكومات في فرنسا مثلا إلى أصدقائها السياسيين في البرلمان لتمرير قوانين عن طريق مبادرات برلمانية يتم تحرير مشروعها من قبل الحكومة، بدل اللجوء إلى مشروع قانون من قبلها.
تتحدد المبادرة البرلمانية بقيدين:
أ لا يمكن أن تنصب إلا على موضوع من الموضوعات المحفوظة للبرلمان بموجب الدستور، وإذا لم يحترم هذا الشرط فإن الحكومة تستطيع أن تدفع بعدم القبول سواء بالنسبة للمبادرة أو بالنسبة للتعديل.
لا تقبل مبـادرة النواب بالقوانين في مواد النـــفقات العمومية إذ تنص المادة (121) من الدستور على أنه «لا يقبل اقتراح أي قانون مضمونه أو نتيجته تخفيض الموارد العمومية أو زيادة النفقات العمومية، إلا إذا كان مرفوقا بتدابير تستهدف الزيادة في إيرادات الدولة أو توفير مبالغ مالية في فصل آخر من النفقات العمومية تساوي على الأقل المبالغ المقترح إنفاقها» والهدف من هذا القيد الموجود في الكثير من الدول الديمقراطية(13) هو الحفاظ على الميزانية باعتبارها الترجمة الرقمية لعمل الحكومة وتجنب إعادة النظر فيها عن طريق مبادرات فوضوية أو ديماغوجية أو سياسيوية. فبعض النفقات تكون أحيانا لأهداف شعبوية برلمانية.
إن الإخلال بأحكام المادة (121) من الدستور يؤدي إلى عدم قبول الاقتراح ويقوم مكتب المجلس التشريعي برقابة المسألة وتقرير عدم القابلية، وإذا مر الاقتراح على هذا الحاجز فإن الحكومة تستطيع الدفع بعدم القابلية قبل المناقشة العامة، واللجنة التي تم إخطارها تقرر، وبالنسبة للتعديلات المقدمة في الجلسة فإن الفصل فيها يكون من قبل رئيس الجلسة. إن الدفع إذن بعدم القابلية يمكن إثارته في جميع مراحل الإجراءات(14).
2 مناقشة القانون:
سواء تعلق الأمر بمشاريع القوانين أو باقتراحاتها فإنه يتعين إيداعـها أمام المجــلس الشعبي الوطني (15) وحينها يتوجب دراسة النص حسب إجراءات معينة لا تخلو من مسائل عارضة.
أ دراسة النص على مستوى اللجنة المختصة:
يجرى على هذا المستوى العمل التشريعي الأساسي وتكون الأمور قد حسمت في هذه المرحلة بشكل كبير قبل أن يصل النص إلى الجلسة العامة.
تعود البداية الأولى لتأسيس تشكيلات ضيقة لتحضير عمل الغرفتين ودراسة النصوص قبل مناقشتها إلى مرحلة ما قبل الجمهورية الخامسة في فرنسا (أي قبل دستور1958).
تلعـــــب اللجان دور المخابـــر التشريعية حـــسب رجل القانــون الدستوري (Barthlémy) ويدرس النص من قبل اللجنة الدائمة المختصة (16)(17).
ب اللجان الدائمة:
عدد هذه اللجان في النظام الداخلي الحالي هو (12) لجنة (18) ويحدد النظام الداخلي مجال اختصاص كل لجنة (م.1931) مما يدل على أن المجلس الشعبي الوطني يتمتع بحرية في تحديد لجانه الدائمة ومجال عملها عن طريق نظامه الداخلي الذي يعده ويصادق عليه بنفسه ويخضع فقط لمراقبه الدستورية من قبل المجلس الدستوري.
تتشكل اللجان لمدة سنة قابلة للتجديد بالاتفاق بين المجموعات البرلمانية حسب عدد المقاعد المحصل عليها والمفروض أن المقاعد المتبقية توزع على النواب غير المسجلين في أية مجموعة، حيث يقوم المكتب بتعيين النواب غير المنتمين إلى مجموعة برلمانية في اللجان الدائمة بناء على طلبهم، يتوجب على كل نائب أن ينخرط بلجنة واحدة، تسير كل لجنة من قبل مكتب يتكون من رئيس ونائب رئيس ومقرر.
تحال مشاريع القوانين واقتراحاتها من مكتب المجلس الشعبي الوطني بواسطة رئيسه إلى اللجنة المختصة، تستدعى اللجنة للانعقاد من قبل رئيسها وفيما بين دورات المجلس من قبل رئيس المجلس وتستمع إلى الوزير المعني وتتوج مناقشاتها بتقرير تمهيدي يقدمه مقررها في الجلسة العامة ثم تنعقد في مرحلة لاحقة لدراسة التعديلات والإثراءات التي تثار في الجلسة العامة، وتتوج هذه المرحلة كذلك بتقرير تكميلي يعرضه المقرر في الجلسة العامة المخصصة للتصويت على القانون(19)
تستطيع اللجان اقتراح تعديلات أثناء مناقشتها مشروع القانون ولكن ليس من حقها التعديل الكلي للنص الوارد من الحكومة. إن النقاش بالمجلس ينصب على النص الأساسي وعلى تعديلات اللجنة، وفي فرنسا فإن اللجنة تستطيع تعديل من تلقاء نفسها حتى قبل المناقشة اقتراح القانون المعروض عليها وينصب النقاش بالمجلس في هذه الحالة على النص المعدل من قبل اللجنة، ويمكن للجنة المختصة أن تطلب رأى لجان أخرى معنية بالموضوع ولكن عن طريق مكتب المجلس الشعبي الوطني.
وتتداول اللجان في غياب ممثل الحكومة، ولكن الوزراء من حقهم تناول الكلمة بطبيعة الحال أمام اللجان بناء على طلبهم أو بناء على دعوتهم من قبل اللجنة.
وبصفة عامة فإن أشغال اللجان ليست علنية ولكنها تنفتح شيئا فشيئا على الصحافة لإعلام الرأي العام، ويجوز لرئيس المجلس ونوابه حضور جلسات اللجان دون التمتع بحق التصويت، تصح مناقشات اللجان مهما كان عددها، غير أن مداولاتها لا تكون صحيحة إلا بحضور أغلبية أعضائها، وفي حالة عدم توفر النصاب تعقد جلسة ثانية في أجل (6) ساعات ويكون التصويت حينها صحيحا مهما كان عدد الأعضاء الحاضرين.
ج) التسجيل في جدول الأعمال:
بانتهاء المناقشات في اللجنة، يحرر التقرير ويطبع ويوزع، وذلك قصد إحالته على المناقشة في الجلسة العامة للمجلس التشريعي، ولهذا الغرض يتعين الحصول أولا على تسجيله في جدول الأعمال الخاص بالجلسة العامة، ويتم هذا التسجيل بقرار من مكتب المجلس بعد استشارة الحكومة، ولذلك فإن الحكومة تستطيع الاعتراض على التسجيل بالنسبة لاقتراحات القوانين التي لا تعجبها.
د المناقشة العامة:
تفتح المناقشة العامة حول النص المسلم للنواب، وتتم المناقشة حول النص مادة بمادة، ويكون الحوار الرئيسي بين الوزير المعني والنواب، ويمكن أن يحدد زمن التدخلات، وبعد هذه المناقشة يحال القانون من جديد على اللجنة المختصة لإثرائه على ضوء التدخلات ومن خلال التعديلات المقدمة إليها، على إثر ذلك يتم التصويت على القانون في جلسة عامة.
بعد التصويت على النص من قبل المجلس الشعبي الوطني يحال النص المصوت عليه على الغرفة الثانية (مجلس الأمة) الذي يصوت عليه بعد المناقشة بنفس الإجراءات (أي لجنة + التسجيل في جدول الأعمال + المناقشة)، ويجب أن يحظى النص بموافقة الغرفتين، وفي حالة الخلاف (أي عدم مصادقة الغرفة الثانية) على بعض المواد فإن لجنة متساوية الأعضاء مشكلة من الغرفتين هي التي تفصل في الخلاف بعد استدعائها من قبل الوزير الأول لهذا الغرض، وقد يتماطل الوزير الأول في استدعاء اللجنة لاسيما إذا كانت الحكومة غير متحمسة لاقتراح القانون ، أو إذا أدخلت على المشروع المقدم من قبلها تعديلات لا تروق لها ، ولذلك يتعين توسيع سلطة استدعاء اللجنة في رأينا إلى رئيس الغرفتين التشريعتين ، وتحديد ميعاد للإستدعاء ، لأن ترك الميعاد مفتوحا ليس مقبولا .
هـ ) المسائل العارضة:
ونقصد بها تلك الإشكالات التي تطرأ أثناء سير الإجراءات، ويتعلق الأمر خصوصا بقضايا عدم القبول، التعديلات، ومسألة الأخذ والرد واللجنة المتساوية الأعضاء،
الفقرة الأولى/ عدم القبول: L'irrecevabilité:
يسمح هذا الإجراء بإثارة مشكل قانوني، هناك عدة أنواع للدفع بعدم القبول:
تستطيع الحكومة الدفع بعدم القبول على أساس المادتين 122 و 125 من الدستور المتعلقتين بتوزيع الاختصاص بين السلطة التشريعية والسلطة التنفيذية في مجال التشريع(20).
ويؤدي هذا الدفع إلى تدخل المجلس الدستوري، وكذلك تستطيع الحكومة تقديم هذا الدفع على أساس المادة (121) من الدستور أي عندما يتعلق الأمر باقتراح قانون مضمونة أو نتيجته تخفيض الموارد العمومية أو زيادة النفقات خاصة وأن المادة (25) من القانون العضوي 02/99 تقضي بعدم قبول اقتراح قانون تم رفضه عملا بنص المادة (121) من الدستور.
يستطيع البرلمانيون أيضا الدفع بعدم القابلية حسب الإجراءات المعمول بها في النظام الداخلي قبل حتى افتتاح المناقشة، وذلك من خلال رفض مكتب المجلس تسجيل اقتراح التعديل غير الدستوري، وبالتالي عدم إحالته على اللجنة المختصة (21) (22)
الفقرة الثانية: التعديلات
لقد قنن القانون العضوي رقم 02/ 99 حق التعديل في مادته 28،ولتلافي الروتوشات التي يمكن أن تقدم في الجلسة ولتلافي كذلك أي كبح للنقاش. يتعين على النواب تقديم التعديلات مسبقا، وتستطيع الحكومة أن تعارض أي تعديل لم يقدم مسبقا ويناقش في اللجنة المختصة، وعادة ماتفضل الحكومات رفض التعديلات للحفاظ على وحدة المشروع الذي قدمته.
وفي المقابل فإنه قد يحصل أن الحكومة أو أحد أصدقائها السياسيين هي التي تسهر على إدخال تعديل على القانون، ليأخذ شكل مشروع قانون مغلف لا تربطه إلا علاقة خفيفة مع النص محل المناقشة وذلك لتفادي طول وثقل الإجراءات العادية (مجلس الدولة + اللجنة+ التسجيل في جدول الأعمال) مستفيدة بذلك من المناقشات الجارية لتمرير أحكام لا علاقة لها بالموضوع.
وكثيرا ما رفض المجلس الدستوري في فرنسا هذا المسلك ملحا على وجوب عدم تجاوز الحدود المعقولة لحق التعديل.
إنه كقاعدة عامة لا يجب أن يفتقر إلى العلاقة مع النص موضوع المناقشة، ولا يجب أن يكون له مدلول واسع جدا، فلا يجب أن يستعمل حق التعديل على وجه متعسف بشكل ظاهر(23)، وفي الواقع العملي فإن حق التعديل هو وسيلة لضمان المشاركة الفعلية للنواب في العمل التشريعي. فإذا كانت مبادراتهم بالتشريع محدودة، فإنهم يعوضون هذا النقص عن طريق التعديلات التي يقدمونها على النصوص المقترحة من الحكومة، وقد دلت التجارب المقارنة على أن أهم التعديلات تأتي من اللجان المختصة ومن الأغلبية البرلمانية أما المعارضة فحظوظ تعديلاتها في الفوز قليلة (في فرنسا مثلا 1%).
(الفقرة الثالثة: اللجنة المتساوية الأعضاء وحالة الأخذ والرد بين الغرفتين. La Commission mixte et la Navette) ليس مؤكدا دائما أن مجلس الأمة يصادق على القانون المحال عليه من المجلس الشعبي الوطني بدون تعديل، كيف يوضح حد لمثل هذا الخلاف بين الغرفتين؟
في فرنسا فإن حالات الأخذ والرد بين الغرفتين غير مقيدة، ويمكن أن تبقى إلى مالا نهاية ولذلك تسمح النصوص للحكومة بعد قراءتين من طرف كل غرفة أو حتى بعد قراءة واحدة أن تطلب انعقاد اللجنة المتساوية الأعضاء للفصل في الخلاف ، وتجاوز حالة الانسداد وعجز البرلمان بفعل استمرار الخلاف بين غرفتيه عن المصادقة على النص.
بينما يذهب الدستور الجزائري في اتجاه أكثر عقلانية لأنه ينص على حق رئيس الحكومة في استدعاء اللجنة المتساوية الأعضاء لمجرد حدوث حالة الخلاف (الأولى والوحيدة)،
تتكـــون اللجنة المتســـاوية الأعضاء من (10) نواب و(10) سيناتورات(24)، مهمة اللجنة هي البحث عن حل توافقي للأحكام المعلقة (محل الخلاف)، يمكن للجنة المتساوية الأعضاء أن تستمع إلى ممثل الحكومة أو أي عضو في البرلمان أو أي شخص ترى أن الاستماع إليه مفيد، كما يمكن لأعضاء الحكومة حضور أشغال اللجنة ولكن دون التداول مع أعضائها.
-عندما لا يحصل أي اتفاق داخل اللجنة، فإن الحكومة تسحب النص ولا يمكنها عرضه على الهيئة التشريعية إلا بعد سنة (25) عندما يحصل اتفاق داخل اللجنة فإن رئيس المجلس الذي انعقدت اللجنة به يحيل النص على رئيس الحكومة وعلى رئيس المجلس الآخر، تتم جدولة النص للتصويت عليه في كلا المجلسين بعد الاستماع إلى عرض ممثل الحكومة وإلى مقرر اللجنة حول النص المتفق عليه ويتم التصويت بدون تعديل.
إن الأمر في فرنسا مختلف فالحكومة ليست ملزمة عند حصول الاتفاق بعرض النص محل الاتفاق على الغرفتين، بل يمكنها الإبقاء على نظام الأخذ والرد بين الغرفتين إلى أن يحصل الاتفاق.
إن الاتفاق الحاصل على مستوى اللجنة المتساوية الأعضاء في فرنسا يفسح فقط الحق للحكومة في عرض النص على الغرفتين، ويمكن لإحدى هاتين الغرفتين أن لا تصادق على النص، فتقوم الحكومة بمنح الكلمة الأخيرة لمجلس النواب ضمن نفس الشروط المقررة لحالة القراءة الجديدة المشار إليها سابقا.
وفي هذه الحالة فإن الغرفة الأولى تجد نفسها مقيدة، فهي لا تستطيع سوى تبني نص اللجنة المتساوية الأعضاء، أو الرجوع إلى النص الأخير المصوت عليه من قبلها، أو إدخال بعض التعديلات المصادق عليها في الأخرى.
وأخيرا فإن حالات الأخذ والرد والاحتكام إلى اللجنة المتساوية الأعضاء تكثر في حالات اختلاف الأغلبية الفائزة في الغرفتين وعدم انتمائها إلى نفس الأغلبية الحزبية.
الخلاصـــة:
يتضح أن النظام الدستوري الجزائري يوزع المبادرة التشريعية بين البرلمان ممثلا في الغرفة الأولى دون الغرفة الثانية، وبين السلطة التنفيذية. وهكذا يحدد الدستور مجالات معينة لا يتم التشريع فيه سوى بقانون ويترك ماعدا ذلك للتشريع فيها عن طريق المراسيم التنظيمية التي تعود للسلطة التنفيذية، وتثير مسألة الفصل بين المجالين إشكاليات يفصل فيها المجلس الدستوري هذا من جهة.
ومن جهة أخرى فإنه من حيث المبادرة بالتشريع تتمتع الحكومة كمبدأ عام بها ويمنحها الدستور هذا الحق العام لتمكينها من تحضير القوانين اللازمة لتنفيذ برنامجها الذي تكون قد التزمت به أمام البرلمان، وفي المقابل فإن البرلمان وهو صاحب الاختصاص الأصيل بالتشريع وممثل سيادة الشعب، يتمتع بحق المبادرة بالتشريع من خلال الاقتراحات التي يتقدم بها عشرون نائبا، وتظهر مبادرة النواب بالتشريع محتشمة لعدة اعتبارات سبق شرحها في المتن وذلك هو الحال حتى في بعض الدول المتطورة ذات التجربة البرلمانية العريقة. وكما هو الحال كذلك في بعض الأنظمة المتقدمة فإن البرلمان الجزائري يمكنه أن يتدارك النقص في المبادرة بالقانون عن طريق تفعيل حق التعديل الذي يمارسه على المشروع المقدم من الحكومة
وأخيرا فإن النظام الدستوري الجزائري وإن تضمن بعض الثغرات في الموضوع فإنه في عمومه يتبنى أهم المبادىء المعروفة في تلك الأنظمة الديمقراطية، بل ويظهر أحيانا أقل تعقيدا من بعضها، وبكل تأكيد فإن التجربة والممارسة العملية كفيلتان باكتشاف المزيد من النقائص وبالتالي اقتراح المزيد من الحلول من أجل تطوير التجربة .
الهـــــــــوامش
$1(1) ونقصد بها فرنسا على الخصوص، أين تشير الإحصائيات إلى المصادقة فيها على528 قانونا من 1991 إلى 1995 .
$1(2) بالإضافة الى مجالات أخرى للقانون العضوي مذكورة في المادة 123 من الدستور، والفرق بين القانون العضوي والقانون العادي ليس في القيمة الالزامة وإنما في الإجراءات ، فالقانون العضوي يتم وفق إجراءات خاصة منها وجوب عرضه على المجلس الدستوري، والتصويت عليه بأغلبية موصوفة .
$1(3) تقابل المادة (122) من الدستور الجزائري المادة (34) من الدستور الفرنسي.
$1(4) فالمجلس الدستوري يختص بنظر دستورية القوانين واللوائح التنظيمية على السواء .
$1(5) تقابل المادة 125 من الدستور الجزائري المادة 37/1 من الدستور الفرنسي
Les matieres autres que celle qui sont du domaine de la loi ont le caractère regiementaire
(7) القرار الذي أعلن هذا المبدأ هو قرار المجلس الدستوري الفرنسي الصادر في 30/07/1982 .
(8) م .119 من الدستور و(21) من القانون العضوي رقم 99/02 .
(9) في فرنسا يودعه أمام أي من الغرفتين ، بعد مرسوم في مجلس الوزراء يوقعه رئيس الوزراء يسمح بغرض المشروع على إحدى الغرفتين ، ومن ثمة فالإيداع هو عملية تتم باسم الحكومة.
(10) وفي فرنسا يتمتع بهذا الحق كل من أعضاء الجمعية التشريعية ومجلس الشيوخ على السواء .
(11) م.23 من القانون العضوي رقم 02-99- والمادة (119) من الدستور ز
(12) حتى في الدول المتطورة تظل نفس القاعدة، ففي فرنسا على سبيل المثال فإنه في الفترة التشريعية1993-1988 لم تكن نسبة القوانين الواردة بمبادرة من البرلمانيين سوى(60) قانونا من أصل 458 قانون تم التصويت عليه .
(13) فهو موجود في بريطانيا- وكذلك في فرنسا (م.40 من الدستور).
(14) أمام الفراغ القانوني حول الإجراءات الواجب اتباعها في حالة الخلاف حول عدم القابلية ، فإنه يتعين الاستئناس بما هو معروف في النظام الفرنسي أين تنص المادة (61) من الدستور على جواز إخطار المجلس الدستوري من طرف الحكومة أو من طرف (60) نائب أوسيناتورا، ويفصل المجلس الدستوري في المسألة كقاضي استئناف ، يعني أنه لا يمكن أن يثار الدفع بعدم القبول أمامه لأول مرة ، بل يجب أن يثار ابتدائيا أمام الجمعية التشريعية أو مجلس الشيوخ .
(15) في فرنسا يتم الإيداع أمام أي من الغرفتين ماعدا قوانين المالية والميزانية فيتوجب إيداعها أمام الغرفة الأولى.
(16) يحدد النظام الداخلي للمجلس الشعبي الوطني عدد اللجــان الدائمة بإثني عشرة لجنة منصوص علــيها في المادة
(19) وهي: لجنة الشؤون القانونية والإدارية والحريات لجنة الشؤون الخارجية والتعاون والجالية لجنة الدفاع الوطني لجنة المالية والميزانية لجنة الشؤون الاقتصادية والتنمية والصناعة والتجارة والتخطيط لجنة التربية والتعليم العالي والبحث العلمي والشؤون الدينية لجنة الفلاحة والصيد البحري وحماية البيئة لجنة الثقافة والسياحة لجنة الصحة والشؤون الاجتماعية والعمل والتكوين المهني لجنة الإسكان والتجهيز والري والتهيئة العمرانية لجنة النقل والمواصلات والاتصالات السلكية اللاسلكية لجنة الشباب والرياضة والنشاط الجمعوي، وكذلك يحدد النظام الداخلي لمجلس الأمة عدد لجانه وهي شبيهة ومماثلة للجان المجلس الشعبي الوطني .
(17) وفي فرنسا توجد إلى جانب اللجان الدائمة لجانا خاصة، ويمكن أن يدرس النص في لجنة دائمة أو لجنة خاصة.
(18) في فرنسا عددها (6) لجان.
(19) في فرنسا غالبا ما يكون مقررو اللجان ورؤساؤها من الأغلبية البرلمانية الفائزة.
(20) في الغالب يثار هذا الدفع بخصوص اقتراح القوانين، والتعديلات لأنها ترد من النواب، أما بالنسبة لمشاريع القوانين فهي ترد من الحكومة وبالتالي لايطرح مشكل الاختصاص لها.
(21) في فرنسا تستطيع مجموعة من النواب تقديم هذا الدفع قبل المناقشة للفت انتباه زملائهم إلى عدم دستورية النص، ويستطيع هؤلاء النواب إخطار المجلس الدستوري في حالة التصويت على القانون (م.61) من الدستور الفرنسي.
(22)في فرنسا إلى جانب «عدم القبول» توجد مسائل عارضة أخرى نذكر منها، القضايا السبقية المتمثلة في الإجراء الهادف إلى الرفض يؤدي هذا الإجراء إلى تداول المجلس التشريعي وتقرير ما إذا كان هناك وجه لعدم التداول، وكذلك إجراء طلب إحالة النص على اللجنة المختصة لإعداد تقريرها.
(23) في فرنسا كثيرا ما أعلن المجلس عن عدم مطابقة التعديلات التي لاتحترم هذه الحدود، غيرأن رئيسي الغرفتين أعلنا كذلك مرارا احتجاجهما على تدخل المجلس الدستوري في هذا الصدد ومساسه بصلاحيات الهيئة التشريعية، والحقيقة فإنه ليس هناكفي الدستور مايسمح للمجلس الدستوري برقابة دستورية التعديلات
(24) في فرنسا تتكون من7 أعضاء من كل غرفة.
(25)الحل الجزائري أكثر عقلانية وبساطة من الحل المعقد والمتبع في فرنسا، أين يكون للحكومة في حالة الخلاف الحق في ترك حالة الأخذ والرد بين الغرفتين قائمة أو أن تطلب من الجمعية الوطنية الفصل في المسألة متجاوزة بذلك رأي مجلس الشيوخ، أو العمل على اقتراح نص مشترك يعرض على قراءة الغرفتين، وفي حالة استمرار الخلاف فإن الحكومة تتجه نحو الجمعية التشريعية مستعملة صيغة التصويت المغلق.
ثانيا: المراجع باللغة العربية
أحمد حامد الأفندي: النظم الحكومية، وكالة المطبوعات الكويت 1972.
أندريه هوريو: القانون الدستوري والمؤسسات السياسية ،الجزء الأول، ترجمة على مفــكر، شقيـــق حداد، عبد الحـــسن سعد، الأهلية للنشر والتوزيع بيروت 1977.
بيلو روبير : في المذاهب السياسية وأنظمة الحكم، ترجمة محمد الفاضل، دمشق 1950.
ثروت بدوي: النظم السياسية القاهرة 1961.
كمال الغالي : مبادىء القانون الدستوري والنظم السياسية، مطبعة رياض، دمشق.1981
محمد كامل ليلة: القانون الدستوري، القاهرة 1961.
منير العجلاني: الحقوق الدستورية دمشق 1955.
عبد الحميد متولي: القانون الدستوري والأنظمة السياسية، ط 4.1965 .
ثانيا: المراجع باللغة الفرنسية
1- ARDANT (Philippe), Institutions politique et droit Constitutionnel, 8me Ed. L.G.D.J .Paris .1995
2-Code Administratif, DALLOZ, Paris 2000
3-Constitution Française du 4 - 10. 1958 modifie en 2008
4-DENDIAS (M), Le Problème des Chambres Hautes et de la Représentation des Intérêts (Thèse), Paris .1929
5-DUGUIT (L) Traité de Droit Constitutionnel .T. 1. M.J.C, Paris .1967
6-DUVERGER (Maurice) Institutions Politiques et Droit Constitutionnel. P.U.F. Paris. 1970
7-EUGENE (Pière) Traité de Droit Politique Electoral et Parlementaire , 2e. Ed. Paris. 1902
8-SHARP (W.C) Le Problème de Seconde Chambre et la Démocratie Moderne, Thèse. Bordeaux 1922.
ثالثا الوثائق
دستور الجمهورية الجزائرية الديمقراطية الشعبية (1996 معدل ومتمم ).
دستور فرنسا 1958.(متمم)
القانون العضوي رقم 9902 بتاريخ 8 مارس 1999 المتضمن تنظيم المجلس الشعبيالوطني ومجلس الأمة وعملهما وكذلك العلاقات الوظيفية بينهما وبين الحكومة.
النظام الداخلي للمجلس الشعبي الوطني المنشور في 30 يوليو 2000.
- النظام الداخلي لمجلس الأمة .
المصدر
اذا سلمنا بان اقتراح بقانون يوفر السرعة
ردحذففي الاجراء لمن تؤل الصياغة النهائبة للقانون